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“去風險”、金融排斥與普惠金融

近年來,商業銀行關閉轉賬運營商賬戶、終止代理銀行關系等終止業務的“去風險”行為頻發,且有日漸增多的趨勢。“去風險”導致的金融排斥給普惠金融發展帶來了越來越廣泛的負面影響,這一現象因此也引起了國際社會的高度重視和廣泛關注。導致“去風險”現象產生的原因是多方面的,有以反洗錢、反恐怖融資相關規定為主的合規方面的原因,也有金融機構風險意識增強、經營經濟性等方面的原因。反洗錢金融行動特別工作組、世界銀行、英聯邦組織等對“去風險”問題進行了深入研究,提出了很多應對“去風險”問題的有效措施,值得認真思考和借鑒。在此基礎上,圍繞“去風險”行為對普惠金融產生的影響,本文也提出了應對“去風險”問題的一些看法和思考。
“去風險”行為 產生的背景
近幾年,商業銀行關閉轉賬運營商賬戶或終止代理銀行關系的行為頻頻出現。2013年英國巴克萊銀行關閉索馬里Dahabshiil公司匯款賬戶的行為產生了廣泛的國際影響,這些賬戶的關閉極大地影響了移民人口對索馬里的國際匯款,而這些匯款大約占到了索馬里GDP的25%~45%,并且是國內約30%~40%的脆弱人口的主要收入來源。這種行為對索馬里這樣依賴匯款的國家的經濟和人民生活造成了嚴重影響,隨后在Dahabshiil的努力下,倫敦高級法院要求巴克萊銀行恢復向Dahabshiil提供銀行服務。此后,類似現象仍不斷產生,澳大利亞兩家大型銀行聯邦銀行和國民銀行相繼關閉了很多轉賬運營商賬戶,加利福利亞招商銀行也關閉了很多為索馬里提供匯款服務的轉賬運營商賬戶。類似金融機構終止業務行為的加劇及其影響范圍的擴大,逐漸引起G20等國際組織的廣泛關注,并將其界定為“去風險”行為。
2014年10月,反洗錢金融行動特別工作組(FATF)在第二十六屆第一次全會及工作組會議上將“去風險”定義為:金融機構出于規避風險的目的,不是采取FATF推薦的“風險為本的方法”積極管理風險,而是簡單地選擇終止或限制其與轉賬運營商或銀行等客戶業務關系的行為。該定義得到其他國際組織的一致認可,并沿用至今。
近年來,包括反洗錢金融行動特別工作組(FAFT)、金融穩定委員會(FSB)、支付與市場基礎設施委員會(CPMI)、國際貨幣基金組織(IMF)、普惠金融全球合作伙伴(GPFI)、世界銀行(WBG)、世界貿易組織(WTO)等在內的許多國際組織均開展了針對“去風險”行為的調查研究,并取得了若干成果。
?“去風險”行為 的表現及其原因
?“去風險”行為在匯款市場和代理銀行業務兩個領域表現最為明顯。商業銀行關閉或限制轉賬運營商的賬戶和代理行限制或終止其與被代理行之間的代理銀行關系,是“去風險”行為在以上兩個領域的主要表現。
(一)“去風險”行為的表現
1、匯款市場中的“去風險”行為。匯款市場中的“去風險”行為主要表現為商業銀行關閉或限制轉賬運營商在本機構開立的銀行賬戶。
世界銀行的報告表明,近幾年轉賬運營商銀行賬戶被關閉的現象日益增多。在參與調研的G20成員國中,澳大利亞、加拿大、德國、法國、意大利、墨西哥、英國和美國都不同程度地存在該現象。從2010年起至2014年,轉賬運營商銀行賬戶被關閉或被限制的數量逐年增長:2010年,67%的轉賬運營商表示沒有銀行賬戶被強制關閉,而在2014年,該比率下跌為42%;2014年被銀行關閉或限制的賬戶總數比2010年明顯增多。
在參與調研的轉賬運營商及其代理商中,28%的轉賬運營商和45%的代理商因賬戶問題無法獲得銀行提供的服務。在這些無法獲得銀行服務的轉賬運營商中,大多數(74%)能夠通過其他渠道(如其他轉賬運營商、現金管理公司、個人銀行賬戶等)進行國際結算和清算,一小部分(26%)無法通過正規渠道開展業務。
2、代理銀行業務中的“去風險”行為。代理銀行業務中的“去風險”行為主要表現為:代理行限制或終止其與被代理行之間的代理銀行關系。
支付與市場基礎設施委員會對代理銀行業務開展了調查研究,在其發布的報告中對代理銀行業務現狀和發展趨勢進行了歸納總結:一是代理銀行關系在數量上有所減少。代理行主要出于收益成本權衡、被代理行風險高企等考慮選擇終止與被代理行的代理關系。二是代理銀行關系在內涵和結構上發生變化。一些風險較高的代理業務不斷縮減,傳統代理銀行業務占據主導地位,保留下來的代理銀行關系高度集中于一小部分在市場中處于支配地位的金融機構,在這些金融機構內部,代理銀行業務有向其附屬銀行逐漸轉移的趨勢。三是代理行和被代理行建立、維護代理銀行關系的成本不斷增加。四是代理銀行業務縮減對不同區域、市場主體和幣種影響不同。涉及經濟制裁、反洗錢/反恐怖融資(AML/CFT)監管等因素的特定幣種的代理服務有所減少,被代理行,尤其是處于高風險區域的小銀行受影響最大。
世界銀行以91家銀行監管機構、20家國際大型銀行和170家地方銀行/區域銀行為樣本開展調研,發現終止或限制代理銀行業務對不同地域、不同產品和服務、不同客戶的影響程度不盡相同。
就地域而言,包括歐洲、中亞、拉丁美洲、加勒比、南非等在內的若干地區的代理銀行業務正在減少,其中,美國、英國、法國、德國、意大利、西班牙、荷蘭、比利時、葡萄牙、加拿大、瑞士等國限制或終止代理銀行關系的情形較為普遍。一些離岸銀行業務集中的地區受影響較大,其中拉丁美洲和加勒比地區受影響最為嚴重。同時,被認定為涉嫌洗錢和恐怖主義融資的高風險地區以及被給予國際制裁的地區也在一定程度上受到影響。
就產品和服務而言,票據交換、清算和結算業務,現金管理服務業務,國際電匯業務,以及貿易金融業務等受影響較大。
就客戶端而言,轉賬運營商及其他匯款公司所受影響最大,其次是一些國內中小型銀行和中小出口商,零售客戶和國際貿易公司也受到一定程度的影響。
(二)“去風險”行為出現的原因
1、 合規方面的原因。
一方面,金融機構面臨著較高的合規成本、尤其是涉及AML/CFT方面的合規成本。
FATF自成立以來,先后于1990年、1996年、2003年和2012年發布過四個版本的指引,現行的2012年FATF指引(2013年和2015年進行了微小修正)包括“反洗錢反恐怖融資的政策與協調”、“洗錢犯罪與財產沒收”、“恐怖融資與融資泛濫”、“預防性措施”、“法人和法律安排的透明度與受益所有權”、“主管部門的責權和其他制度性措施”以及“國際合作”七個方面共40條指引。其中與“去風險”現象聯系密切的指引有:一是正式明確提出“風險為本的方法”。FATF在反洗錢和反恐怖融資方面最早推薦的是“規則為本的方法”,但這種方法在實際執行過程中由于缺乏彈性對弱勢群體的金融服務產生了很多負面影響。認識到這種弊端后,FATF將“規則為本的方法”修訂為“風險為本的方法”,要求監管部門和金融機構識別、評估洗錢和恐怖融資風險的高低,據此合理配置資源并采取相應的解決措施,允許金融機構采用更有彈性的方法,對小額、基礎性金融服務采用差別化要求。
二是開展客戶盡職調查。例如在建立新的客戶關系、當客戶交易超過指定閾值(15,000美元/歐元)、出現可疑交易等情況時需要進行客戶盡職調查,但指引允許金融機構根據風險高低采取復雜或簡化的盡職調查措施,復雜的盡職調查措施包括獲取更多客戶信息、提高信息獲取頻次、識別客戶資金來源以及了解可能的交易目的等。
三是交易記錄保存。指引要求金融機構將客戶國內外的交易記錄至少保持五年,將所有客戶盡職調查記錄在客戶關系終止后至少保存五年。
四是對恐怖主義實施金融制裁。指引要求各國對恐怖主義以及為恐怖主義提供融資的行為采取有針對性的金融制裁措施。
五是對未能有效執行FATF指引的高風險國家和地區執行更嚴格的標準。指引要求,金融機構在這些國家和地區開展業務須進行復雜的客戶盡職調查,需更嚴格地報告交易情況,以及對其可開展的業務和交易做出限制和規定等。
針對洗錢和恐怖融資活動的處罰也日漸增多。2012年,美國參議院對匯豐銀行進行了調查,發現匯豐銀行存在為墨西哥毒販洗錢、為中東恐怖組織融資的行為,在反洗錢反恐怖融資方面存在反洗錢制度不健全、未能識別高風險代理機構、為向恐怖主義提供融資的外國銀行提供代理賬戶等問題,為此美國監管機構向匯豐銀行開出了金額高達19億美元的創紀錄處罰。同年,渣打銀行也因替伊朗客戶進行多年的洗錢活動而違反了美國反洗錢條例,并為此繳納了3.4億美元罰金。2012年這兩起針對反洗錢反恐怖融資的處罰給市場帶來了廣泛的警示效應,致使金融機構在開展業務時更加小心謹慎。近年來,監管部門對洗錢和恐怖融資的查處力度不斷加大,例如渣打銀行在2012年被處罰后,由于在反洗錢問題上糾正不到位,在2014年被紐約州金融監管機構罰款3億美元。出于對風險和處罰的擔憂,金融機構“去風險”行為也呈現出加速擴散的趨勢。
AML/CFT方面的合規要求,推升了金融機構的運營和合規成本、壓縮了盈利空間,導致代理銀行放棄一些高風險低收益的代理業務,也驅使一些銀行放棄部分高風險匯款業務以避免違規受罰。
另一方面,金融機構對風險的理解以及對反洗錢反恐怖融資相關要求的掌握和實施也存在一定難度和偏差。雖然2012版指引正式提倡使用“風險為本的方法”,但在實踐中,由于缺乏一套公允的、行之有效的操作指引,加之溝通指導不夠,致使一些金融機構對“風險為本的方法”的理解存在偏差。同時,“風險為本的方法”主觀判斷難度大,部分指引細節較多,給金融機構帶來了一定的實施難度。為避免風險、判斷失誤以及可能帶來的處罰及信譽損害,部分金融機構采取了極端的應對措施,采用“一刀切”式的做法完全放棄或終止某些類別的客戶關系和業務。這樣做不但影響了該項規則的實施效果,也影響了普惠金融服務對象的生產和生活。
正如孟加拉國央行行長Atiur Rahman所說,很多出發點好的政策規定有時也會引致負面影響,反洗錢、反恐怖融資的相關規定在減少洗錢和恐怖融資的同時也對普惠金融發展帶來了負面影響。
2、金融機構風險意識增強。2008年金融危機后,金融機構風險偏好明顯下降,風險意識顯著增強。為避免出現信譽風險,金融機構對各種可能損害其信譽的違法違規行為十分警惕,傾向于采用更為保守的經營策略,如縮減規模、去杠桿、精簡業務等,以減少風險和保障收益,這在一定程度上抑制了匯款業務、代理銀行業務的發展。
3、來自于其他經營主體(如代理行)的壓力。在銀行國際業務中,代理銀行業務十分普遍,銀行之間往往互為代理行。代理行有權在代理銀行關系存續期間對被代理行開展盡職審查以全面掌握對方的業務經營、合規和風險管理等狀況。為維護代理銀行關系,被代理行不得不采用更為嚴格的內部合規要求和風控標準。
4、銀行對轉賬運營商匯款業務流程不信任。轉賬運營商自出現以來一直被認為具有“高風險屬性”,現有監管手段無法對其實施有效監管,未經有效監管的匯款業務流程使得潛在風險進一步提升。因此,銀行傾向于關閉或限制部分轉賬運營商的匯款賬戶。
5、經濟方面的原因。這類原因與銀行自身業務和經營策略有關。銀行出于自身盈利性考慮,傾向于將重心放在高收益、低風險業務上,收益的縮水以及潛在違規風險的增加迫使銀行放棄部分低收益高風險業務,以確保盈利。這些現象在匯款市場和代理銀行業務中都有出現。此外,金融機構的“去風險”行為也有出于減少競爭的考慮,世界銀行高級經濟學家Sonia Plaza認為,澳大利亞的銀行利用自身市場地位關閉轉賬運營商賬戶是為了減少競爭,因為這些轉賬運營商與澳大利亞的銀行在匯款市場中互為競爭對手。
“去風險”行為 的影響
“去風險”行為有利于金融機構的穩健經營,但是會對普惠金融、金融體系以及行業和地區經濟產生不利影響。
(一)正面影響
1、對金融機構的影響。對金融機構(銀行)來說,通過“去風險”可以達到以下幾個目的:一是滿足監管機構的監管要求,特別是反洗錢和反恐怖融資要求,降低被處罰的風險和損失。二是有利于改善銀行的風險狀況和收益水平。世界銀行的報告顯示,大部分銀行為轉賬運營商(MTOs)提供賬戶業務所帶來的收入不及營業收入的1%,因此銀行有通過“去風險”來削減高風險低收益業務的動力,比如取消部分匯款賬戶服務。三是有利于改善與代理行的關系。由于代理行對被代理行有包括合規或者不允許為某些客戶提供服務等要求,因此被代理行通過“去風險”可以滿足代理行的要求,進而更好地與代理行開展業務。四是可以避免為轉賬運營商等客戶提供服務帶來的信譽風險,特別是被監管處罰后帶來的信譽損害。
2、對監管機構的影響。對監管機構來說,金融機構通過“去風險”可以更好地符合監管要求。金融危機后,大部分金融機構出現了經營困境,通過“去風險”手段可以降低風險,防止風險累積,進而避免系統性風險發生,這是監管機構樂于看到的現象。
(二)負面影響
1、不利于普惠金融發展。“去風險”在一定程度上給部分地區和人口帶來了金融排斥,這部分人群通常也是普惠金融的重點服務對象,“去風險”減少了他們獲得金融服務的途徑,迫使部分人群選擇非正規的金融渠道,甚至風險較高的地下黑市。特別是一些欠發達國家依賴匯款資金維持生活的民眾,例如婦女、老人、殘疾人等弱勢群體,匯款如同生命線一般重要,無法匯款或者匯款成本上升影響了他們的生存和生活。
2、對部分國家和地區的經濟發展帶來不利影響。對高度依賴匯款的國家來說,匯款為經濟發展提供了必要的資金,例如在非洲的萊索托,匯款在GDP中占比高達41%,匯款途徑、匯入資金的減少以及匯款成本的上升不利于這些國家的經濟增長。對于小微企業來說,取消對其的金融服務不利于小微企業的生存和發展,同時也不利于失業率的降低。限制或取消金融服務也會給這些國家的金融市場帶來混亂,不利于整個金融體系的穩定。
3、增加獲取正規金融服務的成本。轉賬運營商銀行匯款渠道雖然被壓縮,但是部分資金依然能夠通過其他方式完成匯款業務,比如借道其他匯款機構、轉運實物現金或者使用私人銀行賬戶,由此會帶來匯款成本的上升,而上升的成本也將轉嫁給金融消費者,加重金融消費者負擔。
4、部分經濟主體轉向非正規金融或“金融黑市”。“去風險”迫使被金融機構限制或取消業務的人們將金融需求從正規途徑轉移到非法途徑,比如通過黑市匯款等,刺激了非正規金融的興起,給金融體系帶來更多風險和不透明,這又會產生新的金融風險和安全問題。
5、不利于國際貿易的支付和結算。對于某些國家,特別是新興國家來說,“去風險”通常會限制其對外貿易的支付結算渠道,從而對這些國家的國際貿易帶來消極影響。
國際社會對減少 “去風險”行為 負面影響的建議
國際社會密切關注終止業務的“去風險”行為引發的金融排斥,其中對此進行深入研究并提出有效應對措施的主要是反洗錢金融行動特別工作組(FATF)、世界銀行(WBG)及其下屬的扶貧協商小組(CGAP)、英聯邦組織(Commonwealth of Nations)等。
1、強化“風險為本的方法”的應用,采用差別化的反洗錢和反恐怖融資要求,避免因“一刀切”而產生金融排斥。鑒于反洗錢、反恐怖融資要求是“去風險”行為出現的重要原因之一,正確實施反洗錢、反恐怖融資監管有關規定可降低此類要求對普惠金融發展帶來的負面影響,能夠使推動普惠金融發展和實施有效的反洗錢、反恐怖融資機制互相補充。強化以“風險為本的方法”的運用,適當增加其彈性,有助于實現上述目標。
FATF認為,應允許每個國家在制定反洗錢和反恐怖融資制度時,對甄別出的高風險情形予以重點關注,并對不同的金融機構、客戶以及金融產品和服務采取差別化的反洗錢和反恐怖融資要求。FATF強調其指引僅僅要求金融機構基于難以降低洗錢和恐怖融資風險的具體事件終止其與客戶的業務關系,缺乏對具體客戶風險的充分評估而盲目采取“一刀切”的方式終止與某類客戶的業務關系,并不符合FATF的本意。比如,盡管普惠金融目標群體的洗錢和融資風險在每個國家表現不盡一致,但一般而言,對于那些通常進行基礎和小額交易,具有相對較低的洗錢和恐怖融資風險的新開戶客戶和弱勢群體,可適用簡化的反洗錢和反恐怖融資機制。
2、加強與金融機構的溝通,通過提供有效的指導與指引,確保金融機構能充分理解并合理、有效地執行反洗錢、反恐怖融資相關要求。針對匯款市場的“去風險”行為,世界銀行認為監管部門、銀行、轉賬運營商等對相關監管目標和要求理解不盡一致,需要加強溝通。一方面,監管部門需要更積極強化并指導“風險為本的方法”的運用;另一方面,只有在正確理解風險的前提下,銀行、轉賬運營商等才能充分理解并合理、有效地執行反洗錢、反恐怖融資相關要求。
因此,監管部門應采取措施降低商業銀行給轉賬運營商提供業務的不確定性、增強商業銀行信心,主要包括:在商業銀行對轉賬運營商開設銀行賬戶、提供銀行業務等方面向商業銀行提供指導,對于銀行在何種情況下對被代理行客戶進行何種程度的盡職調查應該提供清晰的指引,對轉賬運營商的風險和監管措施進行充分披露,加強對轉賬運營商代理機構的監管,以及建立轉賬運營商行業準則等。
3、采用務實的方法,在政策制定特別是操作指引制定中充分咨詢私營部門和關鍵參與者的意見,提倡分步驟實施有關要求。政策制定需要平衡好反洗錢和反恐怖融資與發展普惠金融的關系,政策制定過程中需要充分咨詢私營部門和關鍵參與者的意見,也應該讓那些受“去風險”影響比較大的國家合理表達自己的訴求。在國家層面,應正確評估本國實施反洗錢和反恐怖融資活動的能力,必要時,可分階段、分步驟實施有關要求。代理行在終止海外代理關系時,也應充分考慮被代理行的需求,例如提供充分的原因和解釋、提供更長的通知期、對賬戶或交易采取限制措施而非完全終止客戶關系等。
4、降低信息不對稱性,提高監管的有效程度。減少金融機構開展業務的信息不對稱性、降低金融機構識別客戶風險的成本,使得金融機構愿意并且能夠以較低的成本識別不同客戶的風險,避免因為信息盲點而“一刀切”地終止與某一類客戶的業務關系。在這方面,可推動加強征信體系建設、探索將生物技術運用于客戶身份識別等,降低金融機構獲取信息的成本。
5、數字貨幣為解決匯款市場中的“去風險”問題提供了可能性。英聯邦國家認為數字貨幣為解決匯款市場中的“去風險”問題提供了可能性,FATF2014年的一份研究報告也認為數字貨幣有助于解決國際匯款和為普惠金融目標群體提供服務的問題。英聯邦財經部門秘書長Samantha Attridge認為虛擬貨幣最大的優勢是轉賬迅速、有效和低成本(成本只有傳統轉賬成本的一小部分),且這些交易安全性較高,由于不包含個人敏感信息、隱私泄露風險較低,并能有效避免欺詐給客戶帶來損失。英聯邦國家2015年10月的央行行長會議公報指出,數字貨幣的使用在過去12個月里增長迅猛,且幾乎沒有發現這種形式的轉賬匯款被用于洗錢和恐怖融資犯罪。但FATF也指出,數字貨幣日前受到了恐怖組織越來越多的關注,可能在短期被用于恐怖融資,這種威脅和不確定性需要進一步研究。
6、推動普惠金融發展,有利于同時實現普惠金融目標和反洗錢反恐怖融資目標。推動市場改革,將更多人群和非正規金融服務提供商納入正規金融體系,這將有利于反洗錢和反恐怖融資目標以及普惠金融發展目標的同時實現。
幾點思考
一是在很多欠發達地區,金融機構提供的普惠金融服務的盈利性是很脆弱的,監管部門制定政策時需要充分考慮這一點。金融機構在貧困地區提供的普惠金融服務具有基礎、小額的特征,往往服務成本高,風險大,利潤空間小,具有一定的脆弱性。如果政策制定考慮欠周全,實施不完美,將影響金融機構開展普惠金融業務的積極性,對普惠金融發展帶來消極影響。當經濟下行時尤為如此,因此監管部門的政策制定應充分考慮到普惠金融的長期可持續發展,政策本身也應有一定的逆周期調節性。
二是加強和改善“風險為本的方法”的實施,切實降低對普惠金融目標群體的影響。從理論上講,在避免“一刀切”現象、降低對普惠金融目標群體的消極影響方面,“風險為本的方法”是對“規則為本的方法”的修正,前者要優于后者。提高“風險為本的方法”實施效果的關鍵在于,監管機構應形成一個有關指引,指引應包含“最佳實踐”等信息,具有公允性、可操作性,同時具備一定的彈性;應創造條件,使行業協會能夠參與行業標準和操作指引的制定;金融機構應合理評估自己的風險偏好,同時采用相應的風險防范措施。同時,加強監管部門與金融機構、行業協會的溝通,強化有關“去風險”行為和數據信息的披露,為監管機構決策奠定基礎,確保金融機構能充分理解、正確執行反洗錢、反恐怖融資相關要求,減少對其他正常業務的影響。在這方面,南非允許金融機構對普惠金融目標群體提供金融服務時,對滿足一定條件的客戶執行簡化的客戶盡職調查,降低金融機構盡職調查成本,是一個較好的實踐。
三是推動反洗錢、反恐怖融資國際組織與GPFI等全球普惠金融發展國際組織之間的對話與合作。例如,FATF可進一步加強與世界銀行、普惠金融全球合作伙伴(GPFI)、普惠金融聯盟(AFI)的對話與合作,促進反洗錢、反恐怖融資監管目標與普惠金融發展目標之間的動態平衡。在國家層面,相應推動各國反洗錢和反恐怖融資相關部門與普惠金融相關部門的合作,促進反洗錢、反恐怖融資監管與普惠金融發展二者協調統一。
四是探索數字貨幣等新方法解決“去風險”問題的可能性。數字貨幣由于具有便利性、安全性、低成本等優勢,受到了越來越多的關注,一些國家和地區的監管部門已在積極研究數字貨幣的相關問題。厄瓜多爾還探索了由央行發行法定數字貨幣的做法,以作為傳統貨幣的有益補充,主要服務于國內難以獲得基本金融服務的貧困人群。數字貨幣等新方法為解決“去風險”問題提供了可能性,但同時也會帶來財產安全、信息安全等風險,增加消費者保護和教育的難度,未來在監管、制度安排以及消費者保護等方面仍需進一步探索。?
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